El Financiamiento del Desarrollo Sustentable: priorización y secuenciación.

Las políticas hacia el desarrollo sustentable son múltiples y requieren de múltiples

recursos. Los países de la región se enfrentan a la necesidad de priorizar y secuenciar

dichas políticas tomando en cuenta sus vulnerabilidades y sus capacidades.

Tolstoy en Ana Karenina señalaba que las familias felices son todas iguales entre sí,

pero cada familia infeliz lo es a su manera. En realidad, cuando agrupamos los países

según sus similitudes de acuerdo a indicadores de desarrollo integral, se puede observar

que, así como los países desarrollados se parecen entre sí, los países subdesarrollados

también.

Sin embargo, como el desarrollo es multidimensional, en las múltiples dimensiones del

proceso hacia el desarrollo sustentable, cada país está en un punto del proceso diferente

y por tanto no todos los procesos serán iguales. Es como si fueran polos en una esfera, los países desarrollados en un polo, los subdesarrollados en otro, cada país puede tomar caminos diferentes para ir hacia el otro polo en función de sus especificidades respecto a cada factor de desarrollo (capital humano, capital natural, tecnología, instituciones, etc…, y la forma en que se combinan esos factores).

Lo mismo ocurre con la transición al desarrollo sustentable, las capacidades,

vulnerabilidades y las restricciones.

Todos los países desarrollados se parecen mucho entre sí, y tienen capacidades similares

y pocas vulnerabilidades, mientras que los países subdesarrollados o de desarrollo

intermedio, cada uno es vulnerable a su manera, tiene sus propias capacidades,

vulnerabilidades y restricciones. Y su propia forma de combinarlas a través de las

normas.

Las restricciones, vulnerabilidades y capacidades son específicas a cada país y por lo

tanto el sendero de desarrollo sustentable también lo es.

La priorización y secuenciación de políticas es específica a cada país.

Sin embargo, hay algunas características comunes a las alternativas de financiamiento

de dichas políticas que permiten sugerir una determinada priorización a nivel internacional y secuenciación a nivel nacional:

A nivel internacional:

i. Los países desarrollados tienen muchas capacidades y los no

desarrollados muchas vulnerabilidades. El concepto de vulnerabilidad

tiene que tomarse en cuenta por parte de los países desarrollados en

sus políticas de cooperación y en sus posiciones en las instituciones

financieras internacionales para que los países puedan acceder a un

costo diferencial y menor a los fondos para el desarrollo sustentable y

a fondos no reembolsables.

ii. Hay países que contribuyen más con su estructura productiva y

patrones de consumo a los efectos perversos sobre el cambio

climático y la degradación ambiental que otros; y hay países que

sufren más las consecuencias (sequías, inundaciones, desastres

naturales) que otros. En este esquema, debiera pagar más quien

genera las externalidades negativas y recibir más quien sufre las

consecuencias.

Hay países, como los del Caribe y Centroamérica que están en el grupo de los que más

sufren las consecuencias y al mismo tiempo son los más vulnerables. Deberían tener

una ventanilla especial con condiciones especiales en todos las instituciones financieras

internacionales y políticas de cooperación.

En cada desastre, la situación de cada país posterior al mismo respecto a la situación

previa depende del grado de exposición de cada uno, de las vulnerabilidades que

reducen la probabilidad de recuperación y de las capacidades de respuesta.

De no existir condiciones especiales los países de Centroamérica y el caribe saldrán de

cada shock con más vulnerabilidades y menos capacidades para enfrentar el siguiente.

Los países de la región se enfrentan en forma periódica a shocks externos y a un

verdadero círculo vicioso. Enfrentan shocks con altas vulnerabilidades y baja capacidad

de respuesta lo que provoca que la salida del shock sea con más vulnerabilidades y

menos capacidades para enfrentar el siguiente shock.

El mismo círculo vicioso se da dentro de los países entre la población vulnerable y

quienes tienen más capacidades.

Cada shock externo incrementa la desigualdad dentro y entre los países por las

diferencias en los niveles de exposición a los shocks, a las vulnerabilidades estructurales

y la capacidad de respuesta. Y nuestra región recibe anualmente shocks provocados por desastres naturales; también ha recibido en los últimos años el impacto de los movimientos migratorios y periódicamente recibe shocks provocados por la caída de precios de exportación de sus productos y por los vaivenes de los mercados financieros.

No es el PBI per cápita lo que define los niveles de exposición, las vulnerabilidades y la

capacidad de respuesta, y por tanto no debiera ser ése el criterio para el acceso

preferencial a mercados, al financiamiento y a la cooperación.

El desarrollo es un proceso multidimensional, el subdesarrollo y el proceso de salida del

subdesarrollo también. Eso ya ha sido aceptado por organismos como las Naciones

Unidas, que ha abandonado el PBI per cápita como indicador de desarrollo para

evolucionar a lo largo de los años hacia un Indicador de Desarrollo Humano que recoge

múltiples dimensiones.

Es necesario que toda la comunidad internacional asuma la multidimensionalidad del

problema a la hora de la cooperación y el acceso preferencial a financiamiento y

comercio.

Y en las múltiples dimensiones deben tener un lugar preponderante el riesgo de

exposición a shocks externos, las vulnerabilidades de los países, los sectores

productivos y los hogares, así como la capacidad de respuesta de los Estados.

Los países en desarrollo no pueden por sí mismos romper el círculo vicioso que les

permita enfrentar los shocks e invertir en capacidades para el desarrollo.

Este círculo vicioso debe ser roto mediante el cambio de criterio del PBI per cápita para

que los países en desarrollo puedan acceder, en cada shock, a financiamiento

concesional, a preferencias comerciales y a cooperación y de esa forma liberar en

recursos en forma inter-temporal para reducir vulnerabilidades e invertir en el desarrollo

de capacidades que les permita recorrer un sendero de desarrollo menos vulnerable y

menos vulnerados ante los los shocks externos.

A nivel nacional:

i. Los cambios regulatorios que promueven el cambio de procesos en las

empresas y de hábitos de consumo son difíciles de implementar pues los

agentes económicos siempre lucharán por mantener el statu quo y no abordar

cambios de costo cierto, beneficios privados inciertos y probabilidad de

apropiarse del mayor retorno social que generan los cambios también

incierta. Por eso es importante que los cambios regulatorios promuevan las

inversiones y las actividades de acuerdo con criterios de sustentabilidad

como por ejemplo los criterios ESG. Los criterios ESG refieren a las

características que desarrollan las empresas a los efectos de ser sustentables

social y ambientalmente. Las siglas se relacionan por las palabras

Enviromental, Social y Governance.

También es importante internalizar los cambios regulatorios ambientales de

los países destino de las exportaciones, por ejemplo, que entrar en un

proceso costoso de negociaciones internas de final incierto. No parece

conveniente comenzar por cambios regulatorios profundos, parece preferible

dejarlo para una segunda etapa.

ii. Los cambios en el presupuesto público son también difíciles, tienen un alto

componente inercial y en general los cambios en el margen se realizan por

prioridades coyunturales, en los hechos durante la pandemia, por ejemplo,

hubo una notoria reducción del gasto en protección ambiental en América

Latina y el Caribe. No obstante, las nuevas inversiones, por ejemplo, pueden

diseñarse de acuerdo con criterios de sustentabilidad. Por ejemplo, en los

pliegos de concesión de obra pública se pueden puntuar las ofertas de las

empresas incorporando los criterios ESG.

iii. El sistema tributario debe (re)diseñarse en función de la estructura y

dinámica productiva y de ingresos deseada de acuerdo también a criterios

de sustentabilidad.

Todo sistema tributario debe conjugar aceptablemente los cuatro principios en un diseño

tributario: eficiencia, equidad, suficiencia y flexibilidad y lograrlo no es asunto trivial 6 .

En particular, suele presentarse un dilema entre eficiencia y equidad y su relación con el

principio de neutralidad (cargas fiscales similares a personas similares).

Definir el concepto de “similaridad” entre personas físicas o jurídicas tampoco es

trivial. ¿Es similar una persona vulnerable a una no vulnerable?, ¿es similar una

empresa con altos niveles de sustentabilidad ambiental, social y buen gobierno a una

que contamina y abusa de posición dominante frente a trabajadores y consumidores?

Imponer cargas fiscales que respeten la equidad y neutralidad en forma eficiente, es una

segunda cuestión, tomando en cuenta lo costoso y engorroso que puede ser tener tantas

cargas fiscales como personas (físicas y jurídicas) disímiles.

El diseño de impuestos en forma personalizada puede respetar el principio de equidad y

el de neutralidad si la carga fiscal toma en cuenta similitudes y diferencias, pero debe

enfrentarse al principio de eficiencia. El sistema no puede ser engorroso de forma de

reducir los riesgos de elusión y evasión.

Barreix, Bes y Roca realizan una propuesta de IVA personalizado integrando el IVA

“tradicional” a los instrumentos de transferencia condicionada de ingresos que se

aplicaron en los últimos 20 años en forma exitosa en América Latina.

Vale la pena remarcar que la propuesta propone en forma implícita conjugar la

información de las personas con características de vulnerabilidad de estas y las

respuestas esperadas de ellas ante la transferencia.

Es por eso por lo que la consideración del concepto de vulnerabilidades en referencia

a las poblaciones expuestas a los efectos perversos del cambio climático y la

degradación ambiental podría compatibilizarse con el concepto de IVA

personalizado.

En términos más generales, la tecnología del análisis de datos y la teoría de diseño de

mecanismos pueden ayudar al diseño de sistemas tributarios con criterios de

sustentabilidad como los ESG que considere las dos cuestiones señaladas.

En primer lugar, los microdatos fiscales pueden brindar información personalizada y de

esa forma brindar elementos que permitan flexibilidad de los instrumentos de acuerdo

con el ciclo de vida de cada contribuyente al tiempo que puede ayudar a la focalización

de acuerdo a los criterios de vulnerabilidad y sustentabilidad.

En segundo lugar, la aplicación de la teoría de diseño mecanismos al diseño impositivo

permite relacionar los incentivos con los resultados deseables esperados respetando la

información privada y los intereses personales de los contribuyentes. Permite en otras

palabras alinear los objetivos e intereses privados con los objetivos de política pública.

Uniendo la tecnología del análisis de datos con el diseño de mecanismos, se pueden

diseñar por ejemplo Impuestos a la Renta (de personas físicas y jurídicas) con tasas

efectivas personalizadas asociadas a un sistema de puntuación que ordene los

contribuyentes según su vulnerabilidad ante situaciones concretas y según el resultado

esperado en términos de desarrollo sustentable de acuerdo a criterios de

sustentabilidad bien definidos.

El diseño puede contemplar tasas negativas (equivalente a subsidios) que aseguren una

renta mínima para quienes, por razones de vulnerabilidad frente a una contingencia

como los desastres naturales, por ejemplo, o la capacidad de acelerar la transición hacia

un desarrollo sustentable.

El sistema de puntuación (scoring) de acuerdo criterios de vulnerabilidad y criterios de

sustentabilidad permite la flexibilidad del régimen respecto a diferentes contingencias,

respecto al ciclo económico de cada contribuyente y respecto a los objetivos públicos en

cada circunstancia. 

La transparencia de una propuesta como la anterior reside en la capacidad del Sistema

de procesar los microdatos fiscales que permiten verificar que cada uno contribuye de

acuerdo con sus características (justicia contributiva) de forma que luego de impuestos

cada uno asuma cargas similares si son personas similares (principio de neutralidad) y

reciba ingresos netos de acuerdo a sus características y a la relación entre su desempeño

y los resultados esperados deseables (justicia distributiva).

Si el objetivo es que los incentivos aceleren los cambios relacionados a la transición

hacia un desarrollo sustentable, los criterios de sustentabilidad ESG para el diseño del

sistema de scoring (puntuación) puede promover en las empresas lo que en la literatura

se denomina self-discovery.

Cada empresa tiene incentivo a buscar su sendero hacia el desarrollo sustentable

sabiendo que los sobrecostos asociados serán compensados por los beneficios

tributarios.

La posibilidad de recategorización por cambio en el puntaje en función del resultado

deseable esperado hace además que las empresas “busquen” el nuevo proceso, la nueva

tecnología, vinculado en este caso a la transición hacia un desarrollo sustentable, que

generan más impacto sobre las variables de forma de acceder a una menor tasa efectiva

de imposición.

El gobierno por su parte, en evaluaciones sucesivas irá descubriendo los “tipos” de

empresa en cada sector y en cada región que tienen mayor potencial de aportar a los

objetivos de desarrollo sustentable.

A este fenómeno se le podría denominar joint-discovery. Sector público y sector

privado en sucesivas evaluaciones podrán “descubrir” el “tipo” reactivación en cada

sector y en cada región del país que a la vez que deja más beneficios a la sociedad, le

brinda más beneficios al empresario.

Lo mismo se podría razonar para el comportamiento de las personas físicas, los que

están en actividades informales y el cuentapropismo.

En otras palabras, la propuesta promueve el alineamiento de objetivos viables entre

gobierno y privados para aspirar a la mejor transición de acuerdo a criterios de

sustentabilidad y en particular se proponen los ESG.

En resumen, la transición hacia el desarrollo sustentable es costosa, para financiarla:

• la comunidad internacional debe tomar en cuenta las diferencias entre países en materia de vulnerabilidades y debe priorizar mediante condiciones preferenciales a los países más expuestos al cambio climático, a los desastres naturales y a las vulnerabilidades y capacidad de respuesta de dichos países a esos riesgos. En concreto, en nuestra región, los países del Caribe y de Centroamérica debieran acceder a fondos no reembolsables y a condiciones financieras preferenciales en los organismos internacionales de crédito y en las políticas de cooperación de los países desarrollados que deben definitivamente abandonar el criterio del PBI.

• A nivel nacional los países deben incorporar criterios de sustentabilidad como por ejemplo los ESG en las regulaciones, en la inversión pública a través de empresas privadas y en los sistemas tributarios. En particular se sugiere que se avance hacia sistemas tributarios personalizados que incorporen los conceptos de vulnerabilidades y criterios de sustentabilidad para asegurar la justicia contributiva y la justicia distributiva.